基层形式主义，表现为在政策执行中强调表面形式，忽略工作实际效果。当前，政府和学界关注的形式主义，主要发生在基层政府的日常活动或一般程序中，如开会、督导检查等。但是，笔者在各地的田野调研中发现，还有一种普遍发生在政府体制内部运行中的形式主义，其目的是应对考核中有明确数字或数量要求的指标任务，也就是“数据形式主义”。

　　“数据形式主义”的突出特征

　　“数据形式主义”的主要表现是，为达到某一量化指标，基层政府通过各种非常规方法，从表面或账面上实现了“数据达标”，但并未产生任何实质性效果。同时，这种做法还耗费了政府资源，增加了基层负担，损害了政府的公信力，甚至可能影响上级的政策制定。

　　“数据形式主义”的突出特征是，基层政府是在经过一系列有策略性、针对性操作和运作后，确实在现实中“拉高”了某项数据指标，因此与通常意义上的“数据造假”有明显区别。同时，相比“文山会海”和“处处留痕”等传统的形式主义行为，“数据形式主义”给基层政府带来的负面影响更为直接，也更为深远。所以，在当前中央高度重视深化整治形式主义为基层减负的背景下，政府和学界需要关注的不仅是基层形式主义的表面和传统形式，也需要关注形式主义的深层和新表现，这样才能更有效地解决基层难题，推动基层治理体系和治理能力现代化建设。

　　“数据形式主义”是现有考核体制的一大障碍

　　笔者认为，“数据形式主义”现象近年来的泛化增长，是对基层政府考核体系的严峻挑战，在某种程度上成为现有考核体制的一大障碍。最近若干年，基层治理的重要特点是，一些上级机关过度注重对基层的考核指标体系的细化设计，过于相信各种信息化手段对基层政府行为的监督监管。但在实际上，所谓严密、科学的考核指标体系，也可能存在诸多的失灵和误区。来自上级的许多考核指标，有的取得了良好效果，也有的事与愿违，不仅增加了基层工作负担，浪费了政府资源，还造成基层政府的行为扭曲，降低了民众对于政府的信任度。建立基层政府的考核体系，需要讲究适用的范围和程度。对考核指标的适当运用，也是提升基层治理效能的重要内容。如果考核指标无限泛化、深化，不仅无助于基层治理体系现代化，反而是对治理体系现代化的削弱。

　　“数据形式主义”的治理思路

　　当然，上级对基层还要有必需的考核。有考核，就可能存在一般形式主义或者“数据形式主义”。笔者认为，整治“数据形式主义”的关键，是推动基层绩效考核的高质量发展。结合调研的实际情况来看，对“数据形式主义”的治理思路，可从以下两方面入手：

　　一方面，对基层政府的职责进行更为清晰的划分并提供制度性的保障，限制上级政府对基层的随意“加压”和“加码”。在访谈中，不少乡镇干部认为，很多工作其实原本并不属于乡镇的职责范围，乡镇也没有履行的能力，但是由于被加入了考核中，还要进行排名，才不得不寻找各种非常规的应对办法。只要一项工作被纳入了考核中，那么不管这项工作是否属于乡镇的管辖范围，也不管任务有多重，乡镇都只能想办法完成。比如，不少检查类和执法类工作，有些乡镇政府往往缺乏专业的相关知识，或者不具备执法的权限和能力，但是如果这些工作被赋予了考核分数，有的乡镇干部就不得不选择一些“形式主义”的应对做法，以表明自己并不是不重视或者“不作为”，不然就可能会被上级追责。当前，“全面建立乡镇(街道)履行职责事项清单”在全国各地纷纷展开，被认为是推动基层减负赋能的重要改革举措。然而，如何合理地划分和确定乡镇的职责，以及如何确保“履职清单”的执行，同样会对形式主义的整治起到至关重要的作用。

　　另一方面，要综合运用不同考评方法，避免“唯数据论”，加大对政策执行效果的考评。笔者在调研中注意到，在一些地方，“数据形式主义”几乎完全没有出现，其原因是考核不光参考数据，还注重对工作实际效果的检验。在这样的考评体系下，即便乡镇的任务压力仍然不小，但是几乎没有任何“灵活处理”空间，只能扎实地推进工作，按照实际情况上报数据。这并不是说所有的工作都应该采取类似做法，也不是说数据不应该成为考核的主要指标。不同的政策工作有不同的特点，也不太可能存在一种适合所有政策工作的考评方法。但是，考核不只要看“结果”，也要看“效果”，而当二者可以有效结合时，“数据形式主义”抑或是其他类型的形式主义，才会真正缺少滋生的空间。

　　（作者单位：中国人民大学公共管理学院）