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落马官员遗留工程烂尾之殇
加入时间:2017-09-01    来源:《财经》杂志

落马官员遗留工程烂尾之殇:千户家庭“失房”十年非个例

  与官员落马受到的广泛关注不同,官员的遗留工程“后遗症”却鲜为人知。如何处置这些被刻上贪官“印记”的“烂摊子”?是重新启动,还是任其烂尾,或是一拆了之,无论何举,都需付出巨大代价。

  与官员落马受到的广泛关注不同,官员的遗留工程“后遗症”却鲜为人知。如何处置这些被刻上贪官“印记”的“烂摊子”?是重新启动,还是任其烂尾,或是一拆了之,无论何举,都需付出巨大代价。
  
  安徽省淮南市山南新区神州欢乐园,杂草丛生、游乐设备锈迹斑斑,周边千余亩土地荒置,宛若一座空城。这个欢乐园已停工三年之久。
  
  这是淮南市委原书记杨振超、淮南市原市长曹勇在任时力推的明星工程,在杨、曹双双落马之后,这一号称要打造为“世界级主题乐园”的项目,因多种因素烂尾。
  
  反腐风暴中,“官员落马,项目下马”的故事时有发生,包括江苏省南京市原市长季建业在任时主推的雨污分流工程、湖南益阳市委原书记马勇曾主抓的“香港城”项目、山西省太原市委原书记申维辰曾力推的龙潭片区改造工程等等。
  
  与官员落马受到的广泛关注不同,官员的遗留工程“后遗症”却鲜为人知。
  
  这些曾经的“一号工程”、“明星工程”,命运随主政官员的落马急转直下,企业、民众、政府的利益皆因这些半吊子工程受损。如何处置这些被刻上贪官“印记”的“烂摊子”?是重新启动,还是任其烂尾,或是一拆了之,无论何举,都需付出巨大代价。这也因此成为继任官员面临的棘手难题。
  
  太原千户家庭“失房”十年
  
  让94岁的母亲在有生之年回到龙潭回迁楼,是张文韬的最大期盼。
  
  2008年,山西省太原市杏花岭区政府对龙潭片区居民发起动迁,张文韬一家迅速响应,成为龙潭片区第一批被拆迁户。当时政府承诺三年回迁,但十年过去,张文韬一家六口四代人仍然租住在一套老房子里。
  
  租住生活期间,张母由于习惯老房子的格局,在租住房中踩空摔倒,引发脑溢血,卧床十年。
  
  搬迁前,张文韬的孙子1岁,如回迁顺利,孙子4岁时便可以回到龙潭,就读附近一所优质小学。但回迁迟迟无望,张文韬为了让孙子上学,托人请客花费数万元,孩子的父母也不得不在学校周围租房居住,两所房子租金每月达4000余元,而政府对张文韬家暂时发放的过渡费每月仅1775元。
  
  “我们的损失无法用钱衡量,人生能有几个十年让人消耗?”张文韬说。
  
  2006年,申维辰上任太原市委书记后,主推“旧城改造、新城建设、古城挖掘”,开始对太原全城进行大规模拆建,其中与万达合作的龙潭片区旧城改造是太原市的重点工程。2014年申维辰落马之后,龙潭片区旧城改造回迁楼迟迟未能建成,现处于烂尾状态。

2017年7月,山西太原市杏花岭区龙潭片区回迁楼地址现场,一片废墟。

图/《财经》记者 熊平平

  在万达与太原市政府的最初协议中,万达要在原地建设四座回迁楼,提供给选择回迁的1200余户居民。据《财经》记者了解,四座回迁楼当前只建好一座,其余三座楼的位置上仍是一片废墟。
  
  十年间,约1000户家庭仍在外租房过渡。一些老人已在过渡房中离世,回迁户承担着高昂租房成本,商铺回迁民则经济损失较大。
  
  65岁的颜茹一家五口三代租住在过渡房,她的小叔在租房中去世。李虎生、赵喜寿、宋宁三家拆迁前都是商铺,各自店面在拆迁前每月收益“养家绰绰有余,还能存一些钱”。
  
  这些年,李虎生租住在太原市一个偏僻老旧小区,原本的摩托车销售生意无法继续,拆迁前的库存设备也成为废铁。58岁的宋宁属先天性小儿麻痹症,行动不便。在拆迁前,他在解放路178号经营一家饭店,自拆迁后,住进母亲老房子,再无其他收入。他说,拆迁前餐馆一年利润在24万元左右,自2008年龙潭项目动工后,餐馆基本停业,十年累计损失200余万元。赵喜寿祖上传下一家澡堂,拆迁前,每月有万元利润。
  
  此间十年,一家人租住在平民路一处老住宅,晚间摆摊卖小吃以维持家用。
  
  龙潭片区旧城改造迟迟未完工,政府也面临着巨大的财政和维稳压力。
  
  多户回迁家庭向《财经》记者提供的拆迁协议显示,如逾期未安置,政府需向回迁民发放过渡费——住宅为每月25元/平方米,商铺大多为每年1万元或6万元不等。
  
  倘若按照最低标准计算,即假定近千户回迁民全部为“住宅”情形,每户拆迁面积为最小30平方米,政府每年也需要向回迁民发放过渡费900万元。实际的过渡费数额,应该是该数值的数倍。
  
  太原并不属于财政充裕城市,杏花岭区2016年一般公共预算收入14.7亿元,一般公共预算支出为21.8亿元,上级补助收入8.1亿元。其中医疗卫生与计划生育支出1.5亿元,科学技术支出仅526万元。相比较公共支出,每年对回迁民千万元的级过渡费发放,数额巨大。
  
  据知情人透露,该笔过渡费由万达前期支付给政府的“过渡费”款项中所出,再由政府每年一次性发放给尚未安置的回迁民。
  
  万达方面曾表示,政府没有把“钉子户”拆除以腾出净地,因此无法开工建设。龙潭项目回迁楼的二号地块上,只剩下两家“钉子户”。据回迁民介绍,政府告诉他们,这两家“钉子户”要价太高,政府也无奈。但其中一位“钉子户”则对《财经》记者说,政府也不再督促他们离开,多年不再来谈拆迁条件了。
  
  “钉子户”问题,看起来是龙潭项目久拖十年的原因。但一位了解情况的人士介绍,政府后来积极性并不高,一是怕承担前任的风险;二是相比其他项目,解决回迁问题耗费精力且难以体现政绩。
  
  政府埋单成本
  
  和太原情况类似,湖南省益阳市紫荆花苑社区的数百户家庭,在“香港城”项目中利益受损,常年无果。
  
  紫荆花苑小区的开发商、益阳中南实业发展有限公司(下称“益阳中南公司”)曾是当地明星企业。2005年,该公司一举拿下益阳市达人袜厂、市针织内衣厂、湘中锅厂等8家改制国企的427亩土地,宣称投资30亿元,启动规模宏大的“香港城”项目。
  
  红极一时的“香港城”项目,是益阳中心城区最大的商业地产和省市重点项目。“香港城”包括前述紫荆花苑在内的几个楼盘以及“五角大楼”工程。这些项目目前均面临困境。

2017年7月11日,湖南益阳,烂尾的“五角大楼”一侧建起一排临时商铺。

图/《财经》记者鲁伟

  原计划建为一站式购物商业广场的“五角大楼”,如今仅建好主体工程,楼内杂草丛生,被当地居民当作停车场,有居民甚至在大楼一侧种上了菜。
  
  紫荆花苑社区几百名业主面临的问题是,由于开发商欠税等问题,购房多年后至今未拿到房产证,房产不能抵押贷款,还有孩子入学、户籍迁移等诸多麻烦。
  
  相比紫荆花苑业主的困扰,购买“香港城”“五角大楼”商铺的投资人损失更为直观。
  
  五角大楼曾以“‘2+3’财富投资攻略”吸引投资者——通过银行五成按揭后,前两年每年租金回报7%,签约时一次性返还,后三年按合同的9%、10%、11%提供租金回报。一位投资者2005年花费30万元买了一间商铺,商铺一直没有建成,承诺中的投资回报自然没有兑现。这位投资人和一些投资者在2014年被迫将商铺退给开发商,“十年,仅补偿了5000元,但如果不接受损失更大,可能一直烂尾下去”。
  
  “香港城”项目的烂尾还直接造成政府的财政损失。
  
  2007年,在益阳中南公司承建“香港城”项目的过程中,时任市长马勇违反不得将土地出让金返还给土地受让者的规定,以政府专题会议的名义下发会议纪要,将原市内衣厂家属区8.95亩土地和赫山中心城区某处3.1亩土地、共计578.85万元的土地出让金,返还给益阳中南公司。
  
  云南昆明市委原书记仇和曾力推的“城中村”改造是又一个“遗留工程”。2007年至2011年,仇和任昆明市“一把手”期间,主导所谓中国最大的城中村改造工程,计划改造城中村多达382个。云南省政协原副主席杨维骏对《财经》记者称,该项目在当地反对意见很大,“不符合昆明实际,很多农田和树林被毁”。
  
  仇和落马前,城中村改造进展也不顺利;他落马后,昆明的城中村改造被叫停,但规模庞大的城中村改造带来的“后遗症”并未结束。昆明宏仁村一位负责人告诉《财经》记者,“旁边的金牌村和白搭村多年前就被拆除,村民至今未被安置。”未妥善安置的村民,在当地怨言很大,成为不安定因素,多次爆发利益冲突与群体性事件,当地政府至今仍为这一遗留工程埋单。
  
  开发商深陷泥沼
  
  马勇主政益阳期间,对“香港城”项目关照有加。2015年5月,已升任湖南省委副秘书长的马勇涉嫌严重违纪被查。之后,开发商益阳中南公司法定代表人陈清协助调查。公司“失主”的情况下,资金链也出现问题。

2017年7月11日,湖南益阳,高空俯视烂尾的“五角大楼”。图/《财经》记者 鲁伟

  陈清被限制人身自由后,益阳中南公司面临“极为困难、复杂的经济危机”,资金严重吃紧,陷入到不少借贷纠纷官司之中。
  
  据《财经》记者了解,目前陈清恢复自由,但公司经济危机仍未解除。除了借贷,益阳中南公司还存在欠税问题。益阳市地方税务局有关负责人告诉《财经》记者,益阳中南公司至今仍欠税579万元,涉及营业税及附加税,“税款未交齐,公司开发的紫荆花苑小区就无法办理房产证”。
  
  2014年8月,益阳中南公司曾发函至紫荆花苑业主,要求业主们在10月8日前将办理产权证需要的资料备齐,其中包括办理产权证所需的“办证费用”。多位业主告诉《财经》记者,几百位业主平均每户交了万元左右的办证费,共计数百万元,但房产证仍未办下来。
  
  一位债权人也称,益阳中南公司经营困难,欠他的数百万元至今未还。
  
  《财经》记者统计的项目样本中,主政官员落马后,曾经合作的项目开发商或多或少都遇到资金问题。
  
  前述安徽淮南神州欢乐园于2013年陷入停滞,因资金吃紧,开发商随即陷入困局。2014年4月,项目业主淮南志高动漫文化科技发展有限责任公司和投资方志高集团,分别被列入国家失信被执行人名单,并以3.3亿余元的欠债额度位居当年全国“失信被执行人排行榜”榜单第二位。
  
  据《财经》记者了解,淮南神州欢乐园烂尾,涉及违规用地问题,而违规用地又牵涉淮南市原市长曹勇案。
  
  检方公诉书称:曹勇在某实业集团公司投资淮南主题公园项目过程中,滥用职权,同意违规返还土地出让金17亿余元,造成15亿余元至今未能追回。目前,淮南市该主题公园项目已停工,因拖欠工资等问题,造成大量施工人员、职工多次到淮南市政府上访,同时1000多亩国有土地被占用、闲置,造成恶劣的社会影响。
  
  据《财经》记者了解,与淮南市委原书记杨振超的支持类似,曹勇在任淮南市长期间同样对神州欢乐园项目扶持有加。曹勇曾公开表示,“全力支持项目的建设”。然而,这一承诺随着官员落马消逝,开发商也随之浮沉。
  
  “遗作”普遍遇冷
  
  龙潭片区旧城改造工程、益阳“香港城”、淮南神州欢乐园的共同点,均是时任地方主政官员力推的重要项目,且都在主政官员落马后遇冷。全国范围内,这种情况也不鲜见。
  
  安徽省淮南市山南新区管委会知情人士在接受《财经》记者采访时称,除了淮南神州欢乐园陷入停滞外,淮南奥林匹克公园至今也未投入使用,“经常干一段时间,停一段时间”。淮南奥林匹克公园,也是杨振超、曹勇分别担任淮南市委书记、市长期间的“重点工程”,2010年9月开工,原计划2013年3月竣工,但时至今日仍未投入使用,是当地知名的“烂尾工程”之一。
  
  淮南奥林匹克公园由橄榄球、排球、足球和篮球四种不同造型的体育场馆组成,配套设施还包括1栋乒乓球拍造型的五星级酒店,计划总投资约18亿元,其中4个体育场馆计划投资为15亿元。这个造型新颖的“地标性建筑”,从兴建之初就受到质疑。《中国青年报》曾以《一座中小城市为何要建奥林匹克大公园》详述“市民的不理解”与“当地政府的雄心”。
  
  后来担任安徽省商务厅厅长的曹勇和时任安徽省副省长的杨振超,分别于2014年和2016年落马。
  
  在毗邻安徽的江苏,2010年,时任南京市长的季建业主推全城雨污分流工程,项目投资约180亿元,原计划在2014年完工。随着季建业2013年被查,其主推的项目前景暗淡,至今南京全城也未实现全部排污排涝的目的。
  
  山西高平投资城市综合体项目,可谓“最短命”的项目,系“官员一落马,项目即下马”的典型。
  
  该项目曾是山西高平市原市长杨晓波主导的“一号工程”。杨晓波一直试图依靠房地产业做出政绩,引进大型房企碧桂园控股有限公司(下称碧桂园,02007.HK)是重要一环。
  
  2014年3月,碧桂园和当地政府签约,拟建设碧桂园城市综合体,占地面积860亩,计划投资约26亿元。然而,仅过月余,2014年4月,杨晓波因严重违纪被查。不久,碧桂园发布公告称,已退出山西高平城市综合体项目——因当地政府对地块功能定位改变,因此公司决定退出高平项目。
  
  “即使前任官员不落马,很多继任者上台后也更愿意启动新项目。更别说前任有污点,为了避嫌,就更没有动力去解决遗留工程。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水告诉《财经》记者,官员落马后的遗留项目变为烂尾项目是常见现象。
  
  烂尾原因
  
  官员落马之后,项目往往烂尾。重要原因之一,是项目上马之初就“未经充分论证”,很多“一号工程”其实是拥有绝对话语权的“一把手”个人偏好的结果。
  
  中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光对《财经》记者表示,中国地方以前的经济增长模式是典型的“一把手投资拉动模式”,以地方党政“一把手”个人意志进行投资建设,一旦“一把手”落马,项目经常被搁浅、否定,这一模式明显难以持续。
  
  前述南京雨污分流项目,一定程度上是南京市原市长季建业个人意志的决定。江苏省委巡视组在巡视反馈中曾指出:一些重大事项决策前期调研论证不够充分,存在决策民主性、科学性不够的问题,如南京雨污分流工程,由于没有经过充分的科学论证和民主决策,激起较大民怨,造成严重浪费。
  
  广州市委原书记万庆良,在一些重大项目上“一言堂”,一度被城市规划专家称为“规划之神”。新华网曾披露,万庆良主政广州时,乱搞城市规划,多个项目不合理。
  
  广州一位城市规划方面的学者对《财经》记者透露,广州有一个城市规划委员会,包括国土、规划等政府部门的人士,也包括一些外部专家,重大项目必须通过委员会才能上马。“委员会的作用就是为了限制行政自由裁量权,但万庆良把委员会的议事规则改为一事一议,专家等外脑也临时组成,委员会完全被他掌控。”
  
  这位专家曾是广州城市规划委员会的一员,由于“不听话”一度被取消委员资格,万庆良落马之后,该人士也再次受邀成为委员会委员。
  
  主政者喜欢“一言堂”,一方面与认知水平、业务能力相关;另一方面,这些“未充分论证”的项目背后,往往伴随着腐败行为,存在官商勾结现象。
  
  《财经》记者详细梳理了落马官员遗留项目,显示不少项目的开发商与落马官员捆绑紧密,实质上是权钱交易的利益共同体,一荣俱荣、一损俱损。
  
  浙商刘卫高与云南省委原副书记仇和“关系紧密”。仇和被查公布之前,刘卫高曾被有关部门带走协助调查,现已恢复自由。刘卫高发家于江苏宿迁,后南下昆明。2008年,刘卫高牵头创立云南中豪置业有限责任公司(下称“云南中豪公司”),“配合”仇和在昆明开始了一场规模宏大的城中村改造浪潮。仇和落马后,云南中豪公司随即陷入困境,其参与的部分项目一度停工。
  
  湖南省委原副秘书长马勇与开发商陈清的“好关系”,同样广为人知。马勇主政益阳时,不仅违规将土地出让金返还给益阳中南公司,还经常为陈清的项目“奔波”。马勇案起诉书称,2007年至2012年期间,马勇在“香港城”项目建设、拆迁、土地出让金返还、税费减免等方面谋取利益。
  
  审视这些遗留项目烂尾的原因时,不能忽视其后继乏力的经济原因。
  
  《财经》记者统计的全国11个项目样本中,项目计划投资金额均超10亿元,个别的甚至达180亿元。这些“巨无霸”体量的工程项目,前期均需大量资金支持。除开发商民间融资外,许多资金实际上来自于当地金融机构的贷款。

  曾被称为“东北地区最大商贸项目”的辽宁省朝阳市万商国际城市广场项目(下称“万商项目”),占地面积约1000余亩,计划总建筑面积约200万平方米,总投资25亿元。
  
  这一项目是当时朝阳市政府的“一号工程”,受到时任朝阳市委书记陈铁新的主推,但在陈铁新涉腐落马后,“一号工程”就此搁浅。多个信源对《财经》记者称,由于大力发展房地产项目,陈铁新和多位地产商私交甚密。2014年7月,陈铁新被查前后,朝阳多位商人被有关部门带走调查,其中包括万商项目开发商朝阳吉源房地产开发有限公司(下称“吉源地产”)董事长刘帅。刘帅为拿到万商项目地块,曾向时任市委书记陈铁新行贿。
  
  多名知情人称,刘帅先靠关系拿地,土地出让金欠付,靠“领导批示”办理国有土地使用证,再拿齐建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、商品房预售许可证,开始预售后再用预售款来补交土地出让金。然后用国有土地使用证抵押给银行,用银行贷款建房。
  
  但陈铁新的落马,打破了这笔原计划“稳赚不赔”的买卖。
  
  事实上,万商项目上马初期即涉嫌诸多违规问题,如随意更改规划、未批先建、未经许可便开始预售等等。而银行信贷对大型地产项目风控审查严格,如证照不齐,很难贷款成功。
  
  但即便如此,吉源地产也从朝阳银行成功贷款数亿元,这与主政官员的推动不无关系。
  
  陈铁新落马前,与刘帅以及朝阳银行原行长王宏志关系密切。王宏志曾向陈铁新行贿10万元,而在万商项目上收受刘帅贿赂20万元。
  
  吉源地产总经理高健称,刘帅被采取强制措施后,吉源地产的融资渠道断掉,只能依靠银行贷款。然而,朝阳银行前期贷给万商项目的3亿元已经全部投入施工。原本2016年底朝阳银行要续贷,但受陈铁新落马一事影响,银行以风险太高为由不再续贷。之后,万商的资金链彻底断裂,施工停滞。
  
  随着主政官员的落马,缺少主政者的背书,银行开始恢复“理性”,不再承担高风险续贷。
  
  缺少最大融资机构的支持,成为开发企业无法继续的另一主因。《财经》记者搜集的项目样本中,大多都存在此种情况。
  
  继任者作为
  
  如何处理这些遗留项目,是继任者的难题。
  
  “不少继任官员为了和落马官员划清界限,对前任的遗留工程唯恐避之不及,但很多工程由于前期投资巨大,完全回避显然不现实。”一位研究地方治理与政社关系的学者对《财经》记者称,“如何对待前任落马官员的遗留工程,非常考验现任政府的智慧。”
  
  记者梳理的11个典型落马官员的遗留项目中,五个重启或重建完成、五个处于烂尾状态、一个被彻底搁置。无论重启还是烂尾,对继任者而言,都需付出巨大代价。对于淮南神州欢乐园项目,当地知情人透露,2015年,有一些企业对继续投资开发表示出兴趣,当地政府也积极接洽,“但是重启的可能性不大,涉及非法用地,要将其改为合法用地非常困难”。
  
  中山大学党史党建研究所所长郭文亮建议,继任官员应先对项目进行评估,然后根据不同的情况采取不同处置方法。他分析,遗留工程一般分为四种情况:
  
  一是,项目本身合法合规,这种情况继任者应继续推进项目建设;
  
  二是,项目可能不太合理,但前期已投入大量资金,再停就是更大的浪费,这种项目也应推进;
  
  三是,项目存在腐败行为,要追究相关人员的责任,然后重新规划与设计,使其物尽其用;
  
  四是,项目一开始就完全没必要推动的,比如一些形象工程、政绩工程,应果断停掉。
  
  多位学者表示,对有利于民生和城市建设的遗留工程应该“善待”,主政官员落马之后,不能简单一停了之。
  
  武雪梅,曾任辽宁省委宣传部外宣综合处处长。她撰文称,贪官下台,民生工程不能烂尾,“应该用科学再用的方式,实现对腐败官员治下工程的有效‘止损’,这也是我们在反腐倡廉过程中必须面对的现实问题”;“叫停贪官工程看似和贪官划清界限,实际上是一种新的奢侈浪费,同样是一种权力滥用和责任缺失”。
  
  遗留工程中的民生工程,相对容易“复活”。比如南京麒麟有轨电车项目,季建业在任时,将有轨电车赋予和地铁、公交同等地位,对有轨电车寄予厚望,有轨电车作为一种环保节能的公共交通工具,也颇受当地居民拥护。然而,距有轨电车开工建设仅8个月,季建业落马。之后,项目一度陷入停滞。最新的消息是,南京有轨电车项目“重生”,已完成电通和热滑试验,最快有望在今年8月通车。
  
  无独有偶,广东珠海有轨电车项目,是珠海市委原书记李嘉主导的项目,其落马之后,项目一度搁浅。2016年1月,在珠海市第八届人民代表大会第六次会议上,时任市长江凌表态称,有轨电车未能如期通车,市政府承担主要责任。正是在现任官员的支持下,珠海有轨电车于今年6月开通试运营。
  
  “一把手投资拉动模式”虽有问题,但新任领导若以“避嫌”为由逃避责任,或可构成违法,李曙光分析称,虽然是“一把手”主导工程,但项目并不意味着没有法律责任主体。根据市场经济法律,与企业签订合同的主体是政府,“一把手”落马,但政府并不会改变,法律主体责任仍然存在,因此,包括政府在内的双方都应该按照合同办事。
  
  李曙光建议,地方党政领导应该仔细梳理项目基础。有经济基础、社会效益的工程,将历史债务清理,需重新设计的,重新设计规划,再进行补偿、投资,将工程盘活。对基础不好的项目,即没有经济和社会效益的形象工程、乱决策工程,要敢于提出新的解决方式。无论从法律责任还是地方经济发展来说,新领导都应该着手处理遗留问题。
  
  益阳的“香港城”烂尾项目被当地官员形容为“既复杂又敏感”。益阳中南公司法定代表人陈清对《财经》记者表示,就“香港城”项目,正在和政府协商解决。
  
  知情人透露,今年6月,益阳市政府相关领导,曾召集益阳中南公司有关责任人、审计局、法制办等召开协调会。知情人称,协调会上存在较大的分歧,“主要是益阳中南公司此前曾为政府垫付拆迁款,提出的垫付金额数字较大,审计部门不认可”。虽然协调会尚无结论,但政府和企业还算是一种良性互动,“政府希望解决问题,公司高管至少没有跑路,还在想着如何盘活”。
  
  (《财经》实习生吴克望对此文亦有贡献)

(责任编辑:李铁民)
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关键字:后遗症 巨大代价 难题
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