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防范化解公共风险 提升可持续发展能力
加入时间:2020-10-04    来源:光明网-光明日报    作者:刘尚希

  当今世界正面临百年未有之大变局,人类进入风险社会时代。风险社会的基本特征是不确定性。这种不确定性不是指某个领域、某个方面、某个区域,而是体现为社会整体的不确定性。新冠肺炎疫情全球蔓延,世界整体不确定性进一步增强,加大了整体社会风险,即公共风险。风险带来的是成本、损害和损失,是对可持续发展的威胁。降低整体不确定性,防范化解公共风险,为我国的发展构建起可持续的确定性,是今后尤其是“十四五”时期的重要任务。
  
  深化改革开放,增加发展的确定性
  
  人类有两大本能:一是追求确定性,希望安全、稳定、可预期;二是趋利避害,躲避可能的危险和威胁。动物也有这样的本能,但动物没有风险思维,不能通过“思想实验”构建风险图景来提前谋划和准备。因此,动物无法预防风险,只是凭本能应急逃避。而人类在群居中渐渐形成群体风险(今天的公共风险)的防范意识,实现了人类的繁衍发展。但仅有风险意识还不够,要应对公共风险,还需要有科学的集体行动。
  
  新中国成立70多年,尤其是改革开放以来,我们摸着石头过河,勇于探索和创新,实现了快速发展的奇迹。我们从过去的发展经验中悟出一个道理:在一个不确定的风险世界,国家发展的确定性要靠自身不断努力去构建,通过探索和创新来对冲公共风险。改革开放的过程一定程度上就是不断防范化解公共风险,探索构建国家发展确定性的过程。创建经济特区、社会主义国家也可以搞市场经济、多种所有制经济共同发展、绿水青山就是金山银山等一系列理论创新和实践创新,不断加强了经济发展的确定性,降低了公共风险,使我国实现了持续快速的经济发展。
  
  2008年国际金融危机以来,世界陷入了低增长、低利率、低通胀和高负债、高风险、高度不确定性状态,今年的疫情冲击进一步加剧了不确定性,亟须通过理论创新促进对公共风险的认识,并提高应对能力。全球发展的不确定性增强,会不断摇晃我国这艘巨轮,甚至引发大的颠簸。我国的发展好比登顶珠峰,已经到了“半山腰”,越是往上走,面临的各种不确定性和风险就越大,唯有靠改革开放的全面深化,才能确保发展的确定性、稳定性和可持续性。
  
  加强公共风险管理,降低发展成本
  
  从整体来观察,公共风险越大,国家发展的成本越高;公共风险越小,国家发展的成本越低。公共风险转化为宏观成本,是发展可持续的最大约束。
  
  今年以来,受疫情冲击,全球分工与协作体系被打破,全球产业链供应链被中断,许多国家由此陷入经济衰退和社会动荡。加之地缘政治等影响,经济全球化出现逆流,相当程度上表现为公共风险的全球化,公共风险转化为巨额发展成本,将成为全球发展面临的严峻挑战。
  
  公共风险之所以会转化为发展的成本,是因为它改变了人们的预期和行为方式,使资源配置更偏向于预防可能的损害和损失。例如,面对风险,银行必须有拨备,企业需要减少投资提高资金储备,诸如此类都是成本。公共风险水平越高,微观主体的成本就会越高,国家发展的成本就越大。降低或规避公共风险,需要建立科学的公共风险管理机制。2003年“非典”以来,我国公共卫生应急管理有了很大进步,但在经济社会各领域还存在治“已然”多、防“未然”少的情况,公共风险管理机制还有待进一步提高。
  
  规则与秩序提供确定性,可以对冲和降低公共风险水平,从而降低宏观发展成本。一旦原有的规则和秩序被打破,无法提供确定性,公共风险水平就会急剧上升。公共风险管理机制的核心作用,就是防患于未然,不断升级过去构建的确定性,前瞻性地降低未来的不确定性,化解可能的发展成本。
  
  公共风险管理机制不是外在的、独立的,而应内嵌于国家战略、规划和制度之中。适时调整国家战略、完善规划、创新制度,是公共风险管理的基础。构建公共风险管理机制,并非要另起炉灶,而是要把风险思维、预防理念作为战略规划制定、各项制度设计的核心思维和理念,渗透到战略、规划和制度中去,实时监测和防范风险溢出。这就对我国的改革提出了新要求。深化改革不应仅重视应对“已然”问题,更应重视“未然”风险。预防做扎实了,应急的事情就会大大减少。
  
  构建公共风险管理机制的原则
  
  构建公共风险管理机制,“风险导向”应优先于“问题导向”。一般来说,我们面临的问题都是“已然”的、确定的,而风险是不确定性的,属于“未然”的问题,是产生潜在损害的可能性。解决了“已然”问题,不等于可以防范风险。防范风险必须强调预防优先,减少问题的产生。
  
  第一,要形成具体的防风险预案。2003年“非典”之后,各领域都制定了相应的应急预案。这是一大进步。应急预案是危机来临时的行动方案,如制定应急响应等级、储备应急物资等,但应急预案并非风险防范预案。防范风险预案强调避免危机从而减少应急,不是处置危机。减少生病比病后治疗更重要,因此防风险预案比应急预案更重要。
  
  第二,防风险应重视制度性安排和长效机制。生产关系是随着生产力的发展而不断调整的,制度也需要与时俱进。改革是推动制度不断完善的根本办法。改革滞后,公共风险就会增多。唯有加快改革步伐,构建长效机制,才能减少和降低公共风险,从而降低发展的成本和阻力。
  
  第三,各项决策都应进行公共风险评估。决策产生风险是常见现象,因此在公共风险管理机制中,应要求对决策方案进行公共风险评估。目前,我国一些重大项目已开始做社会稳定风险评估,但还没有实现所有决策都进行公共风险评估,建议尽快实现全覆盖。
  
  第四,要区分公共风险与个体风险,明晰风险责任。防范公共风险是政府的责任,而个体风险则是企业、家庭和个人的责任,两者不可混淆。
  
  第五,通过数字技术为公共风险管理提供支撑。公共风险管理需要加快数字政府建设,将大数据、云计算、人工智能等数字技术运用于公共风险管理全过程,提高公共风险的监测、识别和预警能力。
  
  作者:刘尚希(中国财政科学研究院党委书记、院长)
  
  《光明日报》(2020年10月04日07版)   
(责任编辑:南风)
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